Tài chính ở Mỹ và đề xuất mô hình thanh tra – giám sát đồng bộ thị trường tài chính Việt Nam

11 / 100

Trong chương trình khảo sát tại Mỹ từ 30/5 đến 9/6/2007, với
hơn 25 cuộc toạ đàm và nhiều hoạt động chuyên môn khác được phía Mỹ chuẩn bị
khá công phu và bằng cách trình bày rất “thực dụng”, ngắn gọn, các thuyết trình
viên của Mỹ đã chuyển tảu đến đoàn cán bộ liên ngành Ngân hàng – Tài chính Việt
Nam nhiều thông tin vừa bổ ích, vừa khác lạ và khá phức tạp. Trong bài này chỉ
xin nói về hoạt động thanh tra – giám sát (TT – GS) TTTC tại Mỹ (có kết hợp với
tình hình hiện nay – 1 năm sau chuyển khảo sát nói trên):

TT – GS TTTC tại Mỹ là vấn đề phức tạp nhất của các giới
chức tài chính Mỹ và cũng có khá nhiều bài học cho thực tiễn Việt Nam.
Nói đến cơ chế hoạt động ngân hàng tại Mỹ là nói đến câu hỏi: ĐCTC này hoạt
động trong sự TT – GS của ai? Một ĐCTC muốn ra đời hoăc duy trì hoạt động bình
thường, ngoài những điều kiện về vốn, năng lực quản trị, sản phẩm, thị trường
thì một trong những thủ tục đầu tiên không thể thiếu là ĐCTC đó đã chọn tổ chức
nào làm cơ quan quản lý, thanh tra, giám sát cho mình.

Tại Mỹ, sau nhiều lần
mua, bán, sát nhập từ hơn 14.000 Ngân hàng trước năm 2000 thì đến tháng 6/2007
còn lại hơn 9000(9025) và vẫn đang khồng ngừng biến động.

Số ngân hàng này chia
thành 3 nhóm quy mô lớn, trung bình và vừa. Trong nhòm những ngân hàng lớn lại
chia thành 3 loại ứng với quyền cấp phép của 2 cơ quan gồm:

– Ngân hàng cấp liên
bang và/hoặc Ngân hàng thương mại cổ phần cấp quốc gia và các công ty tài chính
mẹ sở hữu Ngân hàng(Holding Company) do NHTW (PED) cấp phép và TT – GS;

– Ngân
hàng cấp Quốc giá hoặc cấp liên bang còn lại, các Ngân hàng thành viên thuộc
tập đàn tài chính xuyên quốc gia và các ngân hàng có nhân tố nước ngoài do cơ
quan quản lý Ngân hàng –  OCC – Office of
the Comptrolle of the Currency cấp phép và trung bình có tới gần 7000 Ngân hàng
không phải là thành viên của FED trung ương, chuyên nhận tiền gửi thì do Tập
đoàn bảo hiểm tiền gửi liên bang – FDIC – Federan deposit insurrance Coporation
cấp phép và TT – GS;

– Các Quỹ hoặc Ngân hàng chuyên đầu tư bất động sản ( hiện
gồm hơn 300 Ngân hàng loại trung bình và vừa), do OTC – Office of Thift
Supervision of Treasury cấp phép và TT – GS; hiệp hội Liên minh tính dụng quốc
gia – National Credit Union Administrasion – NCUA thì cấp phép, TT – GS và bảo
hiểm cho các quỹ hay Ngân hàng chuyên làm dịch vụ tính dụng hoặc dịch vụ chứng
khoán trong nội bộ các liên minh tín dụng và là thành viên của NCUA. Ngoài ra,
Các ngân hàng Trung ương khu vực (12 Fed cấp bang) chịu trách nhiệm TT – GS các
ngân hàng thành viên của mình.

Ngân hàng nhà nước Mỹ không cấp bất kỳ khoản vốn nào cho tất
cả các cơ quan quản lý, thanh tra – giám sát, kể cả NHTW. Nguồn thu của các cơ
quan quản lý và TT – GS các ĐCTC chủ yếu được hình thành từ khoản nộp phí của
chính các đối tượng bị quản lý và bị TT – GS. Nguồn thu còn lại của các cơ quan
này hình thành từ những dịch vụ an toàn khác cho chính các đối tượng quán lý.

Người đứng đầu các cơ quan quản lý, thanh tra, giám sát nói trên đều bình đẳng
về quyền lực- đều do Hội đòng quản trị của các đơn vị đó bầu chọn sau khi tham
khảo ý kiến các ĐCTC thuộc quyền quản lý để giới thiệu lên quốc hội Mỹ phê
chuẩn trước khi Tổng thống ký bổ nhiệm theo nhiệm kỳ ( 4 hoặc 5 năm).

Nội dung
cấp phép được coi như luật định về: vốn,năng lực Ban điều hành, các giới hạn an
toàn buộc phải duy trì, các loại hoạt động kinh doanh được phép, các số liệu
buộc phải qua kiểm toán độc lập và các loại báo cáo định kỳ bắt buộc phải nộp
cho cơ quan quản lý thường đồng thời là cơ quan TT – GS đối với ĐCTC được cơ
quan đó cấp phép hoạt động.Nội dung TT – GS cũng theo 2 hình thức là giám sát
từ xa thông qua số liệu báo cáo bắt buộc theo biểu mẫu của từng cơ quan TT – GS
và thanh tra tại chỗ trên cơ sở kiểm toán tuân thủ, Tần suất thanh tra tại chỗ
tuỳ thuộc vào mức độ “có vấn đề” mà cơ quan TT – GS sẽ tổ chức đoàn TT tại ĐCTC
từ 12 tháng đến 18 tháng/lần/ĐCTC.

Tương tự như đối với các Ngân hàng, tại Mỹ
các ĐCTC phi Ngân hàng như công ty chứng khoán, công ty đầu tư tài chính, công
ty cho thuê tài chính, Công ty Bảo hiểm…
cũng do các “Công ty” giám sát chuyên ngành được đối tượng”chọn” để thực
hiện đồng thời cả việc thanh tra, giám sát cà cấp giấy phép hoạt động cho mình.
Mọi động thái của các ĐCTC bị giám sát đều phải báo cáo minh bạch với cơ quan
giám sát “.

Đối với các ngân hàng kinh doanh đa năng thì vẫn do cơ quan giám sát
ngân hàng thực hiện việc TT – GS đối với các dịch vụ phí ngân hàng ở quy mô
“nhỏ” còn những dịch vụ phi ngân hàng có doanh số lớn, chiếm từ 20% tổng doanh
thu của ngân hàng trở lên thù phải do Công ty TT – GS chuyên ngành khác tiến
hành TT – GS  các dịch vụ phi ngân hàng
của ngân hàng đa năng đó trên cơ sở phần kinh doanh phi ngân hàng đó phải tổ
chức hạch toán riêng hoặc tổ chức thang công ty con của NHTM! Như vậy, một ĐCTC
có thể là đối tượng bị TT – GS của nhiều công ty theo chức năng càng làm cho
hoạt động của TT – GS tại Mỹ trở lên “vô Chính phủ”.

Vì tính chất rất phức tạp
của hệ thống các cơ quan quản lý, TT – GS Ngân hàng nên Chính phủ Liêng bang đã
thành lập ra hàng loạt các diễn đàn liên cơ quan như Hội đồng kiểm tra các ĐTTC
liên bang – Fedral Financial Íntitution Examination Council(FFIEC); Uỷ ban hạ
tầng thông tin ngân hàng (FBIIC); uỷ ban giáo dục và kiến thức tài chính; Hội
nghị cơ quan giám sát ngân hàng cấp bang để bàn thảo, gợi ý đưa ra chính sách,
chuẩn mực và luôn mong sẽ trở thành mẫu số chung cho các cơ quan quản lý, giám
sát khác nhau áo dụng mang tính thống nhất toàn liên bang.

ẻ thông tin một cách có hệ thống đủ để
đánh giá hoặc vạch ra chính sách chống rủi ro một các có hiệu lực cho toàn ngành
tài chính rất phức tạp ở Mỹ! Như vậy, ở Mỹ để làm NHTW chỉ có một hệ thống duy
nhất là FED, nhưng đer quản lý và giám sát ngân hàng NHTM nói riêng, ĐTTC nói
chung thì có rất nhiều công ty khác nhau vừa quản lý, giám sát theo chức
năng(cách đổi mới). Cùng lúc đó,tuỳ theo tính chất đa năng và quy mô của từng
loại dịch vụ (là sản phẩm ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm hay sản phẩm lai tạo
mới) mà cơ quan quản lý đó phải chia sẻ quyền giám sát theo chức năng do các cơ
quan quản lý nhóm ĐTTC khác nhảy vào thực hiện TT – GS theo chức năng.

Cứ mỗi
khi TTTC Mỹ có sự chao đảo thì các”diễn đàn”lại nóng lên để cuối cùng hoặc co,
hoặc không đáng kể khi đưa ra những giải pháp xử lý mang tính tình thế với kết
quả thường là sau “cơn choáng váng” đó mọi việc lại trở về môi trưòng “ bùng
nhùng” như cũ và người phải ra tay cuối cùng bao giờ cũng là FED và Bộ Tài
chính! Và mọi sự thật đau xót đã và đang hoành hành trên TTTC Mỹ từ hơn 1 năm
nay:

Đến giữa tháng 9/2008 TTTC Mỹ đã thực sự rơi vào trạng thái khủng hoảng
khi liên tiếp các vụ “xin phá sản” và hoặc trên bờ vực thẳm xuất hiện – Trong
đó, từ giữa tháng 3/2008, Chính phủ Mỹ đã phải cho 30 tỷ USD để cứu Ngâb hàng
Bear Stearms bên bờ vực phá sản; Đầu tháng
9, ngày 7/9/2008 NHTW Mỹ(PED) phải chi 200 tỷ USD tín dụng dài hạn để
kiểm soát 2 ngân hàng cho vay BĐS lớn nhất nước Mỹ là Fannie Maie và Freddie
Mac.

 Tuy vậy,”bão táp” vẫn chưa xảy ra cho đến đầu tuần giữa tháng 9/2008 –
Ngày chủ nhật 14/9/2008, khi NHĐT doanh nghiệp hàng thứ tư Lêhman Brothers với
“bề dày” kinh nghiệm 158 năm tuổi buộc phải nộp đơn xin bảo hộ phá sản,cùng lúc
NHĐT lớn thứ ba Merill Lynch bị thua lỗ nặng nề phải bán rẻ với giá 50 tỷ USD
cho Bank of Amerca và FED phải mở hầu bao để giới hạn thiệt hại, thì sáng hôm
sau 15/9/2008 –“ngày thứ hai đen tối” đã thực sự trở thành”giọt nước tràn ly”
mở màn cho cơn bão táp tài chính phố Wall nổi sóng dữ dội! bão mỗi lúc một to
thêm khi ngày 17/9/2008 FED lại buộc phải chi 85 tỷ USD để “mua’tập đoàn bảo
hiểm lớn nhất nước Mỹ với tổng giá trị các hợp đồng bảo hiểm lên tới hơn 1100
tỷ USD. Thời điểm hiện tại (cuối tháng 9/2008), cả thế giới vẫn đang chờ kết
quả của “đại kế hoạch” giải cứu TTTC của Chính phủ Mỹ.

Tuy vậy,dù sao” đại kế
hoạch” này vẫn nằm trong thế”tiến,thoái lưõng nan”: Nếu Chính phủ Mỹ không đổ
tiền ra mua danh mục bất động sản(BĐS) cho các công ty tài chính đầu tư BĐS thì
các Ngân hàng đầu tư”chết” và domino các ngân hàng sẽ tiếp tục diễn ra;Nếu
Chính phủ Mỹ thì đồng USD sẽ”rơi” mạnh hơn gây hiệu ứng giám giá đồng tiền này
trên toàn cầu và áp lực tăng giá vàng,giá dầu, giá hàng hoá tính bằng USD khác
sẽ tăng – Nhiều quốc gia do đó lại phải nhập khẩu lạm phát do chính sách “đồng
tiền yếu” của Mỹ!

Thực trạng mô hình tổ chưcs và hoạt động của thanh tr TTTC
VN

Thanh tra ngân hàng (TTNH)

Hiện nay, TTNH được tổ chức thành bộ máy thuộc NHNN, gồm
Thanh tra NHNNTW và Thanh tra chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố chịu sự chỉ đạo,
điều hành của chi nhánh NHNN, vừa của TTNHNNTW. Cơ chế điều hành này gây ra sự
chậm trễ, chồng chéo, không thuống nhất giữa trung ương và địa phương, hiệu lực
thấp. Mạng lưói thanh tra NHNN được phân bổ”bình quân”theo địa giới hành chính,
trong khi các ĐCTC lại phân bổ không đồng đều trên các địa phương.

Thanh tra NHNNTW
chịu sự chỉ đạo và hướng dẫn về tổ chức và nghiệp vụ thanh tra của Tổng Thanh
tra nhà nước, đồng thời chịu sự chỉ đạo của Thống đốc NHNN, dẫn đến sự chồng
chéo và thiếu thống nhất giữa các cấp lãnh đạo trong hoạt động thanh tra. Các
mối quan hệ chỉ đạo, điều hành và phối hợp giữa các vụ, cục chức năng tại
NHNNTW với chi nhánh NHNN trong lĩnh vực TT – GS cũng rất chồng chéo, trùng
lặp, không rõ ràng. TTNH không có chức năng cấp và thu hồi giấy phép hoạt động
ngân hàng là một trong những nguyên nhân gây ra sự nhũng nhiễu của các đối
tượng bị TT – GS và thiếu chặt chẽ trong mô hình TT – GS.

Thanh tra tại chỗ còn
mang tính “chữa cháy” và can thiệp quá mức vào công việc nội bộ của các ĐCTD và
chưa có cơ chế trao đổi thông tin hay quản trị rủi ro trên toàn bộ TTTC. Việc
TT – GS trên TTTC VN hiện còn rời rạc theo kiểu:” đèn ai nấy rạng”,”việc ai nấy
biết”hay”chợ nào hàng rào ấy”.


Thực trạng thanh tra – giám sát các ĐCTC do bộ Tài chính
quản lý

Về TT – GS TTCK:
Mức độ vốn hoá qua TTCK VN suy giảm từ khoảng 40% vào cuối tháng 8/2008 cùng
các khiếm khuyết khác trên TTCK đang đặt vấn đề lớn đối với hoạt động TT – GS.
Cho tới nay, vẫn chưa xác định mô hình nào là chuẩn cho TT – GS TTCK. Hoạt động
TT – GS còn bị coi nhẹ, phân tán và mang tính tự phát, chưa kiểm soát được thị
trường OTC và thị trường tự do. Quyết định 02/2008/QĐ-BTC quy định; Thanh tra
chứng khoán xử phạt sai phạm tại cấp UBCKNN, nhiệm vụ giám sát được giao cho 4
đơn vị chức năng tương ứng với đối tượng quản lý của từng ban, gồm: Ban Quản lý
kinh doanh chứng khoán, Ban quản lý các công ty quản lý quỹ và các quỹ đầu tư
chứng khoán, Ban quản lý phát hành chứng khoán
và Ban giám sát TTCK.

Thanh tra – giám
sát thị trường bảo hiểm:

_ Về Bảo hiểm tiền
gửi Việt Nam (BHTGVN): là một tổ chức tài chính Nhà nước, có vốn pháp định là
5000 tỷ đồng do NSNN cấp, hoạt động không vì mục đích lợi nhuận, nhưng cho đến
nay vẫn không rõ BHT-GVN là loại ĐTTC nào! Thu nhập của BHTGVN là nguồn thu phí
bảo hiểm từ các ĐCTD, nhưng nghiệp vụ của BHTGVN dường như thoát ly hoàn toàn
với gánh nặng rủi ro mà các TCTD nộp phí phải đối mặt, các suất phải thanh toán
bảo hiểm cho người gửi tiền rất thấp vì phải “chờ” đối tượng bảo hiểm bị công
bố phá sản hay giả thể thực sự bằng văn bản thì BHTGVN mới vào cuộc. Từ khi
thành lập tới nay, BHTG VN mới chỉ chi chưa đầy 20 tỷ để chi bảo hiểm cho người
gửi tiền ở hơn 10 quỹ TĐN sau khi bị tuyên bố giải thể. Hơn nữa, Chính phủ và
NHNN thường phải chủ động phòng ngừa nguy cơ phá sản ngân hàng ngay từ khi có
những mức độ nguy hiểm khác nhau, điều này đòi hỏi BHTGVN phải có trách nhiệm
với các TCTD đã nộp phí và phải hoạt động thao sự điều chỉnh của Luật Danh
nghiệp, đồng thời cũng phải là đối tượng bị TT – GS của cơ quan TT – GS chuyên
ngành thanh tra bảo hiểm trên TTTC VN.

 _ Những ĐCTC bảo
hiểm khác: Việc giám sát các ĐCTC bảo hiểm đang được giao chp nhiều vụ chức
năng thuộc Bộ Tài chính ứng với các chức năng quản lý nhà nước như mô hình TT –
GS rất manh mún trên TTCK hiện nay. Nghiệp vụ TT – GS đối với các ĐCTC bảo hiểm
còn ở trình độ cổ điển, bị động dự trên sự việc đã xảy ra, đi xác minh, kiểm
tra số liệu và không rõ hoạt động theo sự điều chỉnh của luật nào?, việc chỉ
trả tiền bù của các ĐCTC bảo hiểm phải tuân thủ theo cơ chế nào? đều “tuỳ quy
chế riêng”.

Đề xuất mô hình tổ
chức hệ thống giám sát TTTC tại Việt Nam

Thiết lập uỷ ban giám sát thị trường tài chính quốc gia

Kết quả nghiên cứu
nhiều mô hình giám sát TTTC tập trung (hay hợp nhất) tại nhiều quốc gia cho
thấy, hầu hết các cơ quan giám sát tài chính hợp nhất ở các nước có mô hình này
đều trực thuộc Chính phủ, có quyền lập pháp và hành pháp – Quyền ban hành văn
bản quy phạm liên quan và quyền tổ chức TT – GS việc thực hiện các văn bản đó.

Đối với Việt Nam,
tôi đề nghị cần thiết tạo một mô hình hai cấp bao gồm:

Cấp trung ương

Thành lập cơ quan thẩm quyền tối cao của Nhà nước về TT – GS
TTTC (gọi là cơ quan giám sát cấp 1) với tên gọi là uỷ ban Giám sát tài chính
quốc gia (hoặc UBNN về giám sát tài chính). Cơ quan này phải có quyền hành pháp
và lập pháp, có tính chất tập trung, thống nhất, độc lập nằm ngoài các ngành
quản lý nhà nước chuyên ngành đối với các đối tượng bị thanh tra, giám sát (khi
nghiên cứu và viết bài này thì ở Vn đã có Uỷ ban giám sát tài chính của chính
phủ mới thành lập,nhưng chưa có quy chế hoạt động và chưa đủ bộ máy nhân sự để
vận hành trong thực tiễn và do đó cũng chưa rõ nội hàm hoạt động của uỷ ban này
sẽ ra sao).

Chính vì vậy, theo tôi nội dung công việc của uỷ ban Giám sát tài
chính quốc gia Việt Nam theo cách gọi của tôi cơ bản gồm: Uỷ ban giám sát tài
chính quốc gia là cơ quan nhà nước có thẩm quyền, được ban hành các khung khổ,
quy chế, tiêu chí thận trọng chung cho TTTC và chi tiết cho các thị trường bộ
phận của TTTC. Trong đó, nội dung chủ yếu về các tiêu chí thận trọng cần được
tham chiếu theo các biện pháp thận trọng trong GATS và tham chiếu 25 nguyên tắc
của Uỷ ban BASEL.

Theo đó, cần đưa ra lộ trình áp dụng các quy định trong Hiệp ước BASEL 1 cho
tới không quá năm 2014, từ năm 2015 hoặc sớm hơn đối với những chỉ tiêu quan
trọng, phải áp dụng BASEL 2 với các tiêu chí cụ thể đối với các loại ĐCTC trên
các thị trường bộ phận của TTTC. Uỷ ban giám sát tài chính quốc gia Việt Nam
phải có một “BASEL Việt Nam” – Cơ quan quyền lực tối cao và là cơ quan chuyên
ngành cao nhất về TTGS đối với toàn bộ TTTC VN (chứ không chủ là các diễn đàn
kiểu Mý mà chính các nhà kinh tế Mỹ đang hết sức đau đầu về tính chất vô chính
phủ của các diễn đàn này!).

Cấp nhà nước chuyên ngành – Cơ quan TTGS đối với các ĐCTC cụ
thể

Là thiết chế cấp
dưới trực tiếp của Uỷ ban giám sát tài chính quốc gia nhưng không
có quyền lập pháp, được trực tiếp tổ chức TTGS         các thị trường bộ phận theo sự chỉ đạo
và theo chuẩn mực ban hành thống nhất của Ủy ban giám sát tài chính quốc gia
VN. Cấp này bao gồm các cơ quan: TTGS ngân hàng (bước 1 đặt tại NHTW),TTGS
chứng khoán (bước 1 đặt tại UBCKNN, sau ủy ban này tách khỏi Bộ Tài chính),
TTGS phi ngân hàng và TTGS bảo hiểm (bước 1 đặt tại Bộ Tài chính).

Chức năng chính
của các cơ quan thanh tra nhà nước chuyên ngành tại các thị trường bộ phận của
TTTC cần tổ chức theo 2 bước:

Bước 1: Đối với các ĐCTC trong 4 chuyên
ngành (ngân hàng, chứng khoán, tài chính phi ngân hàng, bảo hiểm), sẽ là đối
tượng TTGS của các cơ quan thanh tra giám sát chuyên ngành đặt tại 3 cơ quan:

_ Cơ quan
TTGS ngân hàng là cơ quan hành pháp thuộc NHTW, có hội sở chính đặt tại NHTW
được tổ chức thành Cục hoặc Tổng cục gồm một số thanh tra giám sát ngân hàng
theo hô hình quyền lực và quản lý nghiệp vụ dọc từ trung ương xuống các khu
vực;

  _ Cơ quan
TTGS tài chính phi ngân hàng và bảo hiểm là cơ quan hành pháp thuộc Bộ Tài
chính, có hội sở chính đặt tại Bộ Tài chính, tổ chức thành cục Thanh tra – giám
sát(hoặc tổng cục) chuyên ngành và liên ngành tài chính – bảo hiểm, hoạt động
theo mô hình dọc và quản lý nghiệp vụ theo từng chuyên ngành từ trung ương
xuống các sở thuộc Bộ Tài chính;

  _ Cơ quan
TTGS chứng khoán là cơ quan hành pháp thuộc UBCKNN, tổ chức thành Cục hoặc Tổng
cục thanh tra giám sát chứng khoán, hoạt động theo mô hình quyền lực dọc và
quản lý an toàn nghiệp vụ theo nhóm các ĐCTC có nghiệp vụ lõi là quỹ đầu tư,
môi giới, tự doanh, kinh doanh hay tổ chức kinh doanh chứng khoán.

Bước
2:
Sau ít nhất 5 năm vận hành theo mô hình trên, sẽ tách các Cục và/hoặc Tổng
cục TTGS nhà nước chuyên ngành ra khỏi các Bộ, cơ quan ngang bộ, giải thể các
cục và thành lập các công ty hoặc Tổng công ty TTGS theo các nhóm ĐTTC theo sự
điều phối chung và duy nhất của Ủy ban giám sát tài chính quốc gia.

Tóm lại,
để giám sát đồng bộ TTTC Việt Nam
trước hết và quan trọng nhất là phải có được một thiết chế quản trị thống nhất
toàn bộ TTTC. Thiết chế này gồm: mô hình ủy ban giám sát tài chính quốc gia là
cơ quan lập pháp và hành pháp trong lĩnh vực giám sát đồng bộ TTTC VN, có thẩm
quyền thiết lập ra và giám sát việc thực hiện hệ thống tiêu chí thận trọng,
tiên tiến, thống nhất, phù hợp qua thực tiễn. Dưới đó là các cơ quan TTGS
chhuyên ngành sẽ trải qua lộ trình 2 bước: từ cơ quan hành pháp công quyền ở
bước 1 và có lộ trình chuyển dần thành các chế tài đặc biệt hoạt động theo luật
DN được bổ sung những điều khoản đặc thù để điều chỉnh hoạt động dịch vụ TTGS
an toàn của các công ty TTGS đối với từng nhóm ĐCTC trong quá trình vận động
của TTTC VN. Quá trình đó chính là một thiết chế tổng thể, có bước đi thích hợp
và hợp lý đối với TTTC VN đang hội nhập, đang đa năng hoá, công ty hoá và tập
đoàn tài chính hoá với tốc độ nhanh.

Theo TS.NGUYỄN  ĐẠI  LA